Γιατί πληρώνουμε χρυσάφι τις άγονες ακτοπλοϊκές γραμμές;

1.400%. Τόσο αυξήθηκε την περίοδο 2001-2025 το κόστος επιδότησης των λεγόμενων άγονων γραμμών, δηλαδή των ακτοπλοϊκών γραμμών που εξυπηρετούν μικρά ή απομακρυσμένα νησιά με περιορισμένη εμπορική ζήτηση, ειδικά κατά τους χειμερινούς μήνες. Αυτό προκύπτει από την έρευνα

Advertisement

 στον κλάδο της ακτοπλοΐας που εκπόνησε η Επιτροπή Ανταγωνισμού και σύντομα θα δημοσιευθεί στην τελική της εκδοχή.

Το κόστος των συμβάσεων αυτών (συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας έναντι μισθώματος) επιβαρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό, όπως είναι λογικό, αφού προφανώς και δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση η αναγκαιότητα για επαρκή διασύνδεση της νησιωτικής με την ηπειρωτική χώρα.

Σύμφωνα με τον τελευταίο ανοικτό δημόσιο διαγωνισμό που προκηρύχθηκε από το υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής τον Σεπτέμβριο 2025 για την εξυπηρέτηση άγονων γραμμών, το αντίτιμο των σχετικών συμβάσεων που θα συναφθούν για την περίοδο 2026-2029 κυμαίνεται από 607.150.358,70 ευρώ μέχρι 667.986.710,29 ευρώ (συμπεριλαμβανομένου ΦΠΑ 24%) ανάλογα με την κατηγορία των προσφερόμενων πλοίων. Αυτό σημαίνει πως το ποσό κατ’ έτος για τα επόμενα τέσσερα χρόνια υπολογίζεται στα 151,7-166,9 εκατ. ευρώ (με ΦΠΑ), έναντι μόλις 10 εκατ. ευρώ το μακρινό 2001. Μέχρι το 2019, ο ετήσιος προϋπολογισμός ήταν περίπου €90–91 εκατ., ενώ από το 2021 έως και το 2025 η χρηματοδότηση είχε διαμορφωθεί γύρω στα €150  εκατ.  ετησίως, όπως διαβάζουμε στην 24η ετήσια μελέτη

 για την ελληνική ακτοπλοΐα της συμβουλευτικής εταιρείας XRTC Business Consultants, που εξειδικεύεται στον ναυτιλιακό κλάδο.

Η εκθετικά αυξανόμενη επιβάρυνση για τον κρατικό προϋπολογισμό τράβηξε την προσοχή μας, αφού δεν οφείλεται μόνο στον πληθωρισμό ή στο κόστος των καυσίμων. Έτσι, αναζητήσαμε τις αιτίες της στην ενδιάμεση έκθεση της Επιτροπής Ανταγωνισμού και αλλού.

Τι έχει αλλάξει από το 2001 και πού βρισκόμαστε σήμερα

Το 2001 είναι η χρονιά που ξεκίνησε η απελευθέρωση της ακτοπλοϊκής αγοράς, ευρύτερα γνωστή ως άρση του καμποτάζ, που είχε τις ρίζες της σε έναν κανονισμό της ΕΟΚ από το 1992 για την ελεύθερη κυκλοφορία υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών εντός κράτους-μέλους, με σκοπό την κατάργηση των περιορισμών στην αγορά που ήταν σε ισχύ εκείνη την περίοδο εντός της Ελλάδας και άλλων χωρών και την εγκαθίδρυση της εσωτερικής (ευρωπαϊκής) αγοράς.

Η άρση του καμποτάζ περιόρισε σε μεγάλο βαθμό τον κρατικό παρεμβατισμό, αλλά άφησε ένα παράθυρο για σύναψη συμβάσεων μεταξύ κράτους και ακτοπλοϊκών εταιρειών που συμμετέχουν σε τακτικές γραμμές ή επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να εξασφαλιστεί η επαρκής διασύνδεση ορισμένων νησιών με την ηπειρωτική χώρα.

Συγκεκριμένα στην Ελλάδα, η ακτοπλοΐα συνδέει με την ηπειρωτική χώρα τα περίπου 120 κατοικημένα νησιά, εκ των οποίων τα 89 αποκλειστικά, καθώς μόνο τα 26 διαθέτουν αεροδρόμιο. Ταυτόχρονα, εξυπηρετεί τη μεταφορά εννέα εκατομμυρίων τόνων αγαθών, που αντιστοιχούν στο 82% των εμπορευματικών μεταφορών και της τροφοδοσίας των νησιών, διευκολύνοντας τον αγροτικό τομέα, τη μεταποίηση και το εμπόριο. «Συνεπώς η ομαλή λειτουργία της έχει σημαντικές κοινωνικές και οικονομικές προεκτάσεις για τη χώρα», τονίζει η Επιτροπή Ανταγωνισμού.

Όπως διαβάζουμε στην ίδια πολυσέλιδη έκθεση, «οι συνθήκες μεταφοράς και τα ποσοτικά και ποιοτικά χαρακτηριστικά αυτής ορίζουν την γεωγραφική συνέχεια της χώρας και επιδρούν καθοριστικά στο επίπεδο οικονομικής, κοινωνικής και πληθυσμιακής ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών. Ως αποτέλεσμα, η ακτοπλοϊκή μεταφορική υπηρεσία αποκτά τη λογική δημόσιας υπηρεσίας κοινής ωφέλειας, μιας υπηρεσίας, δηλαδή, που πρέπει, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, να παρέχεται επαρκώς, εάν όχι αδιάλειπτα, καθώς αποτελεί βασική πτυχή προώθησης της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής και της αειφόρου ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών.

Αφετέρου, η ακτοπλοϊκή μεταφορική υπηρεσία προσφέρεται από ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς, ως εκ τούτου πρέπει να είναι μια οικονομικά βιώσιμη δραστηριότητα. Οι δύο λειτουργίες συχνά έρχονται σε σύγκρουση και το ζήτημα περιπλέκεται λόγω του πλήθους των μικρών και απομακρυσμένων νησιών και της έντονης εποχικότητας της ζήτησης: η παροχή αδιάλειπτης υπηρεσίας σε δυσπρόσιτες περιοχές δεν συνάδει απαραίτητα με την επιχειρηματική λογική μεγιστοποίησης του κέρδους των παικτών της αγοράς».

Η ολιγοπωλιακή δομή της ακτοπλοϊκής αγοράς, επίσης δεν βοηθά τα μη δημοφιλή νησιά. «Ο ανταγωνισμός στην ακτοπλοϊκή αγορά έχει χαρακτηριστικά ολιγοπωλίου με δύο μεγάλες εταιρείες/ομίλους να κατέχουν το 60% του στόλου στην ακτοπλοΐα μεσαίων και μεγάλων αποστάσεων», ενώ οι λοιποί παίκτες της αγοράς κατέχουν, ο καθένας ξεχωριστά, μερίδιο μικρότερο του 5%. «Παρά την πλήρη απελευθέρωση της αγοράς με την άρση του καμποτάζ […], η ποιότητα της ακτοπλοϊκής υπηρεσίας (υπό την έκφανση της ηλικίας στόλου, του χρόνου ταξιδιού, κ.λπ.) και η προσβασιμότητα πολλών νησιών παραμένει χαμηλή (με εξαίρεση ορισμένες γραμμές με αυξημένη τουριστική κίνηση), ενώ δεν υπάρχουν ενδείξεις ενίσχυσης του ανταγωνισμού και εισόδου νέων εταιρειών».

Σύμφωνα με τη μελέτη της XRTC Business Consultants, ο αριθμός των εξυπηρετούμενων με σύμβαση δημόσιας ανάθεσης δρομολογιακών γραμμών ολοένα και αυξάνεται και μαζί ανεβαίνει και η συνολική επιβάρυνση για τον κρατικό προϋπολογισμό. Από 50 κατά τη δρομολογιακή περίοδο 2020-2021, ανέβηκε σε 75 κατά τη δρομολογιακή περίοδο 2024-2025, και σχεδιάζεται να παραμείνει στον αριθμό αυτό, με βάση την τελευταία προκήρυξη για την περίοδο 2025-2029. Το δε υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής έχει εισαγάγει κίνητρα έως +45% στην επιδότηση για εταιρείες που προσφέρουν νέα πλοία ηλικίας έως 6 ετών στις άγονες γραμμές, με σκοπό τον εκσυγχρονισμό του στόλου και τη μείωση των εκπομπών ρύπων.

Σε μια αποτίμηση της άρσης του καμποταζ, η Επιτροπή Ανταγωνισμού γράφει: «Η απελευθέρωση της αγοράς, η οποία εκκίνησε το 2002 και διήρκησε σχεδόν 20 χρόνια, είχε ως αποτέλεσμα την ενίσχυση του ανταγωνισμού στον κλάδο και τη βελτίωση της ποιότητας, ωφελώντας το επιβατικό κοινό και τις νησιωτικές περιοχές. Ο βασικός στόχος όμως της εισόδου νέων εταιρειών και ειδικά ξένων επενδυτών, μετά και την άρση του καμποτάζ, δεν επετεύχθη […]. Ειδικότερα, στον άξονα της ποιότητας, η απελευθέρωση της αγοράς, σε συνδυασμό, όμως, με τη μερική κρατική ρύθμισή της ως προς την ηλικία των πλοίων, οδήγησε στη δρομολόγηση νεότευκτων, γρηγορότερων και πολυτελέστερων πλοίων, βελτιώνοντας σημαντικά την ποιότητα των υπηρεσιών. Ως προς τις τιμές, η απελευθέρωση της αγοράς και η πλήρης άρση οποιασδήποτε κρατικής παρέμβασης, εισήγαγε ισχυρό ανταγωνισμό τιμών μεταξύ των υφιστάμενων επιχειρήσεων του κλάδου, ο οποίος σε ορισμένες περιπτώσεις αγορών […] έλαβε το χαρακτήρα πολέμου τιμών. […] Το νέο αυτό ανταγωνιστικό περιβάλλον οδήγησε, εν τέλει, συνολικά τον κλάδο σε περαιτέρω συγκέντρωσή του, με αλλαγές μετοχικών σχημάτων (π.χ. εξαγορά της HELLENIC SEAWAYS από τον όμιλο ATTICA το 2018, εξαγορά της οικονομικά εξασθενημένης ANEK από τον όμιλο ATTICA το 2023) και με την έξοδο πολλών εταιρειών από την αγορά […] με αποτέλεσμα η παρεχόμενη ακτοπλοϊκή μεταφορά να μην εξυπηρετεί αποτελεσματικά τις ανάγκες προσβασιμότητας των νησιωτικών περιοχών, ιδίως πολλών απομακρυσμένων ή/και μικρών νησιών, όπως προκύπτει από τη διαχρονικά αυξανόμενη σε πλήθος δρομολογίων και σε κόστος, ανάγκη καταφυγής σε συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας».

Τι πάει στραβά;

Το πιο σημαντικό πρόβλημα όμως που εντοπίζει η Επιτροπή Ανταγωνισμού στην ενδιάμεση έκθεσή της για τον κλάδο της ακτοπλοΐας έγκειται στο υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας της αγοράς. Για να γίνει κατανοητό όμως αυτό πρέπει πρώτα να δούμε πώς το υπουργείο Ναυτιλίας οδηγείται νομοτελειακά κάθε φορά στη σύναψη όλο και πιο κοστοβόρων συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας.

Η βασική διαδικασία δρομολόγησης έχει ως εξής:

Το υπουργείο ανακοινώνει κάθε χρόνο το ενδεικτικό δίκτυο ακτοπλοϊκών γραμμών που θα εξυπηρετηθούν. Οι ακτοπλοϊκές υποβάλλουν δηλώσεις δρομολόγησης στις γραμμές που θέλουν (όχι μόνο στις ενδεικτικές του υπουργείου, αλλά και σε άλλες που μπορούν να προτείνουν οι ίδιες). Με βάση το ενδιαφέρον των εταιρειών προσδιορίζονται οι γραμμές τακτικής δρομολόγησης, υποχρεωτικά για περίοδο ενός έτους (από Νοέμβριο έως Οκτώβριο).

Όμως, όπως είδαμε, η επιδίωξη του κέρδους από τις εταιρείες αφήνει αρκετά νησιά μικρά και απομακρυσμένα χωρίς ακτοπλοϊκή σύνδεση, αφού κρίνεται ως οικονομικά ασύμφορη. Έτσι το υπουργείο Ναυτιλίας μπορεί να συνάψει σύμβαση ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας για την αποκλειστική εκμετάλλευση της γραμμής από μία εταιρεία με διάρκεια από 1-5 έτη και η επιλογή της εταιρείας να γίνει κατόπιν διαγωνισμού. Συνήθως όμως το ενδιαφέρον των ακτοπλοϊκών σε αυτό το στάδιο είναι σχεδόν μηδενικό. Γιατί; Διότι «κατά παρέκκλιση της παραπάνω διαδικασίας τακτικής δρομολόγησης και ανάθεσης σύμβασης δημόσιας υπηρεσίας, το υφιστάμενο πλαίσιο παρέχει, κυρίως στις ακτοπλοϊκές επιχειρήσεις, σημαντική ευελιξία για την δρομολόγηση των πλοίων τους. Ενώ οι αρχικές δρομολογήσεις δηλώνονται και δημοσιεύονται έως 31 Μαρτίου για την περίοδο που εκκινεί την 1η Νοεμβρίου, στο διάστημα μέχρι την εκκίνηση της περιόδου, οι ακτοπλοϊκές εταιρείες έχουν τη δυνατότητα εκπρόθεσμης δρομολόγησης και έκτακτης δρομολόγησης σε όποιες γραμμές επιθυμούν […]» ακόμη και σε γραμμές που εξυπηρετούνται με συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας.

Τι σημαίνει αυτό με απλά λόγια; Ότι οι συμβάσεις αποκλειστικής εκμετάλλευσης γραμμής είναι επί της ουσίας θεωρητικές, αφού –εκπρόθεσμα ή εκτάκτως– οποιαδήποτε άλλη εταιρεία μπορεί να προσθέσει δρομολόγια τους μήνες με υψηλή ζήτηση και έτσι να καταργηθεί στην πράξη η αποκλειστική εκμετάλλευση μιας γραμμής. Αυτό και μόνο, όπως είναι λογικό δημιουργεί σημαντικά αντικίνητρα για την υπογραφή τέτοιων συμβάσεων και προκαλεί μεγάλη αβεβαιότητα ως προς την οικονομική βιωσιμότητα του δρομολογίου στην εταιρεία που έχει τη σύμβαση.

Κάπως έτσι οδηγούμαστε λοιπόν στην επιδότηση (ανάθεση δημόσιας υπηρεσίας έναντι μισθώματος) των γραμμών για τις οποίες δεν υπήρξαν δηλώσεις τακτικής δρομολόγησης, ούτε εκδηλώθηκε ενδιαφέρον για υπογραφή σύμβασης αποκλειστικής εκμετάλλευσης (μη εμπορικές άγονες γραμμές). Η διάρκεια των συμβάσεων μπορεί να φτάσει ακόμη και τα 12 έτη (αν και συνήθως προτιμάται πολύ μικρότερο διάστημα όπως είδαμε) και η επιδότηση προσδιορίζεται σε μειοδοτικό διαγωνισμό, σαν αυτόν που προκηρύχθηκε τον περασμένο Σεπτέμβριο από το υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής.

Εδώ λοιπόν έρχεται η Επιτροπή Ανταγωνισμού και λέει το προφανές (σε ελεύθερη απόδοση από εμάς): Για ποιο λόγο μια ακτοπλοϊκή εταιρεία που ξέρει ότι κατά κοινή πρακτική, το υπουργείο θα αναγκαστεί να οδηγηθεί σε επιδότηση γραμμής, να εκδηλώσει ενδιαφέρον στο προηγούμενο στάδιο, αυτό της σύμβασης αποκλειστικής εκμετάλλευσης;

«Συνεπώς, η αποτυχία του μηχανισμού της ελεύθερης αγοράς σε συνδυασμό με τον παραπάνω προβληματισμό ως προς τα κίνητρα που δημιουργεί το υφιστάμενο πλαίσιο στη διαδικασία ανάθεσης συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας, αυξάνουν σημαντικά, εν τέλει, το συνολικό κόστος στον κρατικό προϋπολογισμό για την κάλυψη των αναγκών του νησιωτικού χώρου», σημειώνουν οι συντάκτες της ενδιάμεσης έκθεσης.

Στα παραπάνω αξίζει να προστεθεί και αυτό που πρατηρεί η XRTC στη δική της μελέτη: «Το Υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής κατοχυρώνει διαγωνισμούς για επιδοτούμενες άγονες γραμμές σε εταιρείες χωρίς να ελέγχει τα οικονομικά τους στοιχεία, γιατί δεν είναι υποχρεωτικό(!)».